PROYECTO DE LEY DE CONSOLIDACIÓN DE EMPLEO


EXPOSICIÓN DE MOTIVOS


La extensión de la educación básica, hasta alcanzar a todos y cada uno de los ciudadanos es un hito histórico en el progreso de las sociedades modernas. El desarrollo de la educación, fundamento del progreso de la ciencia y de la técnica, es condición de bienestar social y prosperidad material, y soporte de las libertades individuales en las sociedades modernas. Por ello, el derecho a la educación se ha configurado como un derecho básico cuya provisión han asumido los poderes públicos, como un servicio público prioritario.

Los poderes públicos, cumpliendo el mandato recogido en el artículo 27.5 de la Constitución Española, han asumido un papel protagonista, como garante, en la gestión de las prestaciones educativas que se ofrecen a los ciudadanos. Así, por el artículo 149.1.30º de la Constitución, el Estado asume la competencia exclusiva en la regulación de las normas básicas que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en la materia. Por otra parte el sistema educativo, ordenado por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (L.O.G.S.E.), se ha visto sometido a un intenso proceso de crecimiento y desarrollo, con las lógicas consecuencias en el incremento de las necesidades de recursos humanos. En efecto, durante el proceso de implantación del nuevo sistema educativo, los poderes públicos han requerido la incorporación a los centros de enseñanza, reformados o de nueva creación, de un número creciente de profesionales sin cuyo concurso hubiera resultado imposible extender, mantener la calidad y continuidad de los servicios educativos necesarios, así como garantizar el acceso y permanencia en los mismos en condiciones de igualdad efectiva, tal como prescribe la citada Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de una población con nuevos grupos de usuarios al ampliarse los años de educación obligatoria.

No obstante, desde hace más de una década, con frecuencia el acceso de los profesionales a los puestos de trabajo en la educación pública se ha venido realizando sin que éstos consolidaran una relación de empleo estable como funcionarios de carrera. Esto ha sido debido a que ha resultado sobremanera dificultoso acompasar la necesidad perentoria y creciente de dotar de efectivos profesionales a un sistema educativo en continuo cambio, que ha supuesto un rediseño de las necesidades educativas de la población, y una nueva forma de organización de los servicios educativos, con las características de los procesos de selección y provisión de puestos de trabajo previstos en la normativa vigente en cada momento toda vez que los plazos de tramitación y gestión necesarios para la aplicación de los mismos hubieran significado, en buena medida, la imposibilidad de dar respuesta, tanto en tiempo como en calidad, a las necesidades asistenciales de los ciudadanos.

Todo lo anterior ha originado en estos últimos años que, tanto en el ámbito del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte como en el de las Administraciones Autonómicas con competencias en materia de educación transferidas, en mayor o menor grado, se hayan ido ofertando empleo público docente por debajo de sus necesidades reales, obligando a un número cada vez mayor de profesionales a mantener una vinculación temporal de prestación de servicios. Vinculación que los profesionales han adquirido mediante procesos de selección libres, cumpliéndose rigurosamente los principios de publicidad, igualdad, capacidad y mérito. Esta alta precariedad en el empleo público docente, originada por una disfunción en las Ofertas de Empleo Público docente antes indicada, origen de la actual situación excepcional, no solo ha de ser entendida como escasamente compatible con un método eficiente de gestión de recursos humanos en el ámbito público, sino que además es un obstáculo importante que socava la base para el funcionamiento satisfactorio del sistema educativo, como es la continuidad de proyectos en el proceso educativo de la población, lo que hay que garantizar para la mejora de la calidad de la enseñanza, fin último, paralelo al de la consolidación de empleo, de esta ley. Todo lo anterior configura una situación única a irrepetible, no solo por las características del problema, sino por la naturaleza de las posibles soluciones para abordarlo.

Como ya se ha indicado, en los últimos años estamos asistiendo a importantes transformaciones en la estructura, organización y funcionamiento de los centros educativos públicos. Esta evolución responde tanto a factores endógenos, atribuibles a la propia evolución de las prestaciones educativas, como a otros de carácter exógenos, impulsados por la presión ejercida por las demandas de los ciudadanos. Estas se traducen en el hecho de que en los centros educativos se requiera, para su actividad, un personal fuertemente motivado e implicado en el entorno social del centro, tanto en la gestión como en la toma de decisiones, y que pueda adaptarse a unas necesidades en permanente evolución y cambio. La respuesta a los problemas educativos que reclaman los ciudadanos, exige una priorización clara de los objetivos de la gestión de los recursos humanos de las administraciones educativas. Se trata de dar el paso desde una gestión que agota una parte importante de sus esfuerzos en los problemas internos de la organización, hacia otra orientada hacia la evolución de los problemas reales que justifican la propia existencia de los centros educativos públicos, y que actualmente pasa, una vez finalizado el proceso de implantación del sistema previsto en la L.O.G.S.E. por la consolidación de empleo del personal docente temporal.

Si la gestión de recursos humanos resulta de la máxima importancia en cualquier organización, su significación resulta todavía aún mayor dentro de la organización del sistema educativo. Actualmente el marco de gestión de recursos humanos es normativamente rígido, configurado en torno al derecho público, y con poca capacidad de adaptación y flexibilidad, lo que afecta a los intereses del personal que presta sus servicios, ya que en la práctica entorpece las expectativas de estabilidad en el empleo, carrera profesional y niveles retributivos adecuados y vinculados a la productividad y rendimiento desarrollado. En este contexto, es de notar que la solución del problema de la temporalidad del personal, aplicando los procedimientos selectivos y de provisión de puestos de trabajo establecidos respectivamente por el Real Decreto 850/93, de 4 de junio, y el Real Decreto 2112/1998, de 2 de octubre, actualmente en vigor, requeriría una larga dilación, lo cual se muestra poco compatible con las expectativas que tiene el personal afectado, y los beneficiarios del servicio público una vez finalizado el periodo transitorio de implantación del nuevo sistema educativo previsto en le L.O.G.S.E..

No obstante, esto no implica la renuncia a buscar soluciones a aquellos problemas más inmediatos que requieren la intervención correctora urgente, como es el caso de la temporalidad en el empleo público docente. Se trata de que las plazas estructuralmente vacantes, desempeñadas por personal funcionario interino pasen a ser cubiertas por personal que tengan un vínculo de estabilidad en el empleo. En este sentido hay que mencionar el interés en resolver este problema, manifestado tanto por las organizaciones sindicales presente en las Mesas Sectoriales, como por las distintas administraciones públicas con competencias en educación. Así, este cambio de política de gestión de recursos humanos tiene su marco reglamentario con la Ley XX/2001, de XX de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en la que se modifica totalmente la redacción del artículo 5.2 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero. Esta reforma pone límites presupuestarios al nombramiento de personal funcionario interino, clarifica y remarca la necesidad de legalidad en los nombramientos y ceses de este tipo de personal, y finalmente establece la obligatoriedad de que las plazas ocupadas por funcionarios interinos se incluyan en la oferta de empleo público inmediatamente posterior a la permanencia de un año del interino en su puesto, exceptuándose las plazas que sean amortizadas, o aquellas cuyo titular, funcionario de carrera, tenga derecho a reserva de puesto de trabajo. Este nuevo marco legal, que establece una nueva definición del funcionario interino en la Administración Pública en España, acentúa el carácter de situación excepcional de dicho personal y justifica, aún más, la aplicación de una medida excepcional de resolución.

El objeto de la presente ley es poner fin a la alta temporalidad que padece el personal funcionario de las Administraciones Públicas con competencias educativas. Por medio de ella, se habilita un procedimiento excepcional y extraordinario de consolidación de empleo, con el objetivo de transformar el actual empleo temporal en nombramientos como funcionarios de carrera. El proceso, en cuanto que extraordinario, se agotará con su propia resolución, tal y como establece la doctrina del Tribunal Constitucional, de forma que los procedimientos selectivos diseñados, y la posterior fase de provisión de puestos de trabajo ligada a éstos, se desarrollarán por una sola y única vez, ya que, una vez concluidos, los sistemas de provisión y selección ordinarios que se utilicen posteriormente deberán ajustarse a lo establecido en la normativa vigente sobre selección y provisión de puestos de trabajo como funcionarios docentes.

La necesidad de esta norma, y de ahí su carácter excepcional, se justifica por diferentes motivos. Como se ha señalado anteriormente, las proporciones que ha adquirido el personal temporal en el conjunto de la plantilla de muchos centros educativos constituye una dificultad creciente para el normal desenvolvimiento de éste. Para la resolución de este problema no resulta suficiente el citado Real Decreto 850/1993, de 4 de junio, por cuanto que con el se prolongaría esta situación durante varios años más. Esta nueva situación ha intensificado las pretensiones del personal funcionario de carrera de tener opción a un concurso de traslado. Esta última cuestión resulta de especial relevancia para fundamentar el contenido de esta Ley, ya que siendo necesario compatibilizar la consolidación del empleo temporal con el derecho a la movilidad del personal funcionario de carrera. Se hace preciso el diseño de los procedimientos que, con carácter novedoso, sean capaces de articular ambas pretensiones sin que sufran menoscabos la continuidad y la calidad del servicio educativo. Por ello, además de pretender consolidar el empleo temporal, esta Ley busca hacerlo de manera compatible con la movilidad del personal funcionario de carrera, ya que, de no hacerse así, se podría erosionar el normal funcionamiento de los centros educativos, así como el derecho de los ciudadanos a una formación continuada y a unos proyectos educativos que se encuentren recibiendo. También es de destacar que el proceso extraordinario de consolidación de empleo se encuentra abierto a todas las categorías profesionales y a todas las especialidades, independientemente de la mayor o menor temporalidad que existe dentro de las mismas, ya que, por el funcionamiento integrado y coordinado en los centros educativos, una propuesta de consolidación de empleo que solamente afectara a determinadas categorías de personal, o a determinadas especialidades, se enfrentaría a muchas dificultades en su aceptación.

No obstante el marco excepcional y extraordinario de los procedimientos de selección y provisión recogidos en esta Ley, existen procedentes jurídicos de naturaleza asimilables. Sin duda, el más cercano en el tiempo es el caso de la Ley 16/2001, de 21 de noviembre, por la que se establece un proceso extraordinario de consolidación y provisión de plazas de personal estatutario en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social de los Servicios de Salud del Sistema Nacional de Salud, en cuya exposición de motivos, a su vez, se hace referencia a otras normativas anteriores, así, puede mencionarse el caso de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, que en su disposición transitoria novena establecía las condiciones básicas para la realización de pruebas de idoneidad para el acceso a las categorías de Profesor titular de Universidad y de Profesor titular de Escuela Universitaria, procedimiento que fue refrendado por el Tribunal Constitucional. Otro ejemplo que merece destacarse es el que corresponde a la Ley 1/1993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitario de Castilla y León, que establecía en su disposición transitoria cuarta un procedimiento excepcional, transitorio y por una sola vez de acceso a la condición de funcionario de esa Comunidad Autónoma. Esta última disposición, también fue objeto de recurso de inconstitucionalidad, el cual fue desestimado mediante sentencia del Alto Tribunal de 11 de febrero de 1999. El fundamento jurídico tercero de esta sentencia reiteró la doctrina, ya establecida en sentencias anteriores – como son los números 27/1991, 151/1992, 60/1994, 185/1994 y 16/1998 del Alto Tribunal- respecto a cuales deben ser las condiciones que debe de cumplir une medida extraordinaria como la que en esta Ley se propone, como son las de que se trata de una medida excepcional, que se realice por una sola vez y que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal.